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注意：43号文或将改變中(zhōng)國！

作者：admin 浏覽量：發布時間：2014-10-23 返回上級

導讀

不僅僅因爲它要解決沉珂已久、但是曆史價值亦不可低估的地方債堰塞湖問題，還因爲，這或将是塑成中(zhōng)央、省部、市縣、鎮、村(cūn)五級行政體(tǐ)制的一(yī)個關鍵節點；或将成爲由經濟體(tǐ)制改革，而促成“政制”改革的一(yī)個扳手；或将很大(dà)程度上改變影響中(zhōng)國數十年的“市長經濟”。

43号文到底明說了什麽？

43号文，首要目标是治理地方債。

媒體(tǐ)報道，這份名爲《地方政府性存量債務清理處置辦法(征求意見稿)》已于日前下(xià)發至地方财政部門。《辦法》規定：截至2014年底的存量債務餘額應在2015年1月5日前上報；将存量債務分(fēn)類納入預算管理；統籌财政資(zī)金優先償還到期債務；2016年起隻能通過省級政府發行地方政府債券方式舉借政府債務。

其中(zhōng)比較關鍵的幾個點包括：

鎖定存量，堰塞湖不能擴大(dà)。鎖定後的政府債務及或有債務存量債務餘額隻減不增，除正常清償外(wài)，債務數據不得調整。

納入預算管理，财務公開(kāi)。地方各級政府要将鎖定後的政府債務及或有債務情況及時向同級人大(dà)或其常委會報告，并按照信息公開(kāi)有關要求及時向社會公開(kāi)。鎖定債務餘額後，地方各級政府、各部門、各債務單位要将政府存量債務分(fēn)類納入預算管理。

拟定償債順序，近乎于爲地方政府資(zī)金建立财務制度。按照規定，一(yī)般公共預算可償債财力不足以償還到期一(yī)般債務的，可調入政府性基金預算資(zī)金和國有資(zī)本經營預算資(zī)金償還；政府性基金預算可償債财力不足以償還到期專項債務的，可調入國有資(zī)本經營預算資(zī)金償債——這等于要提前把地方政府各項收入納入企業一(yī)樣的财務制度。

分(fēn)類管理，不兜底。對于公益性（如棚改區）、商(shāng)業性做了比較徹底的劃分(fēn)，城投債一(yī)分(fēn)爲二，商(shāng)業性的必然要引入BOT、PPP等方式處理——但是，也意味着如果沒私營企業參與就必須壓縮相關投入，這樣才更能接近市場定價。

一(yī)言以蔽之，公益的歸公益，市場的歸市場，誰家孩子誰抱，18萬億地方債已經擺上案闆等待處置了。

43号文到底暗藏了什麽?

弦外(wài)之音往往比字面意思更爲重要，43号文暗含了什麽？

第一(yī)，市長們被削權了。

過去(qù)很多市長也做市場，房地産與賣地收入是第一(yī)大(dà)資(zī)金來源，城投債、地方融資(zī)平台是關鍵經營平台。客觀講，這種市級競争機制促進各地政府大(dà)力招商(shāng)引資(zī)、基建上大(dà)幹快上，對經濟發展起了不小(xiǎo)的正面促進作用。

但是，随着大(dà)、中(zhōng)、小(xiǎo)城市基本建設趨于尾聲，各大(dà)行業趨于産能過剩，生(shēng)産力紅利日趨減少，未來的發展主要要靠産業升級、科技創富，這是前期勞動力密集、資(zī)本密集方式所不能解決的，市長們也無能爲力；同時，越來越高的地方債務帶來的風險正在日益增大(dà)，賣地收入難以爲繼，市長們爲了創造GDP而繼續加大(dà)資(zī)本投入必将導緻債務風險爆炸。

當市長搞經濟弊大(dà)于利的時候，其曆史使命必将走向終結。

第二，地方政府“三元化”裂變。

過去(qù)地方政府的職能可以看作是三個組成部分(fēn)，部分(fēn)管理與服務職能，主要是經典的行政職能，如公安、社保，也就是“小(xiǎo)政府”；部分(fēn)事業單位職能，如教育、醫療，也就是中(zhōng)政府；還有部分(fēn)大(dà)政府，如招商(shāng)引資(zī)、城市建設。未來的裂變方向是這三種身份分(fēn)裂，完善小(xiǎo)政府相關職能，事業單位部分(fēn)企業化、部分(fēn)政府化，而大(dà)政府的智能盡量都市場化。

這種身份的變化影響至深，難度極大(dà)，爲曆朝曆代所頭疼。因爲，中(zhōng)央和地方向來是競合關系，如果地方尾大(dà)不掉終成諸侯，如果地方無利則發展動力不足，精英階層何必當官？所以經常是一(yī)抓就死，一(yī)放(fàng)就亂。

所以，以個人判斷，大(dà)、中(zhōng)、小(xiǎo)政府的職能要劃分(fēn)清晰，是爲了科學管理；同時，也必須提升相關官員(yuán)、國企高管的薪資(zī)待遇，并建立類似歐美的“旋轉門”——反腐在先，制度化其次，最後就是等效的激勵措施。

但是，僅就地方行政長官來說，其權利被削除之大(dà)，也可能是中(zhōng)國自秦代以來最大(dà)的一(yī)次（考慮到紀委将有上一(yī)級派駐，其權利所剩更少）。最終，市一(yī)級政府将形成行政權（市長）、地方國有企業CEO（含原來屬于地方政府的新型PPP混合所有制企業）、地方紀委法院、地方國資(zī)委（或由省一(yī)級管理）等近乎并立的權力結構。這種結構與省、部、央企結構類似，是一(yī)種更爲現代化的結構。

第三，中(zhōng)央政府收權，或對應發放(fàng)數萬億特别國債、基金。

自分(fēn)稅制改革之後，中(zhōng)央政府已經對财權部分(fēn)上收，跑部錢進、區域調劑皆需以此爲基礎；但是，接下(xià)來，地方政府失去(qù)了地方融資(zī)平台的擴張大(dà)權，土地出讓收入又(yòu)減少了（相對與經濟增速，未必是絕對值），自然應該管理的事情也不能那麽多了——削權與減事要結合。

所以，你看到，近期圍繞棚戶區建設，以國家信用爲之背書(shū)，這等于把地方債務、權責一(yī)起移交中(zhōng)央，是爲乾坤大(dà)挪移（所謂公益性支出）；同時，未來教育、醫療等各項支出亦将不同程度由中(zhōng)央垂直管理與地方管理結合（所謂事業型支出）；而社保、環保等可能與當地稅收更直接的挂鈎，市長由“投資(zī)發展城市”變爲“運營服務城市”，市長經濟體(tǐ)制不複成爲主流。

同時，目前諸多存量債務僅靠地方政府也不可能自己消化完成，勢必需要重要做統一(yī)的制度安排。中(zhōng)央對其中(zhōng)具有公益性的、将來屬于中(zhōng)央的債務進行徹底剝離(lí)，發行特别國債打包處理，以中(zhōng)央信用償還可能是最佳選擇；而對于那些明确應屬于地方屬性的，部分(fēn)通過地方AMC處理掉，部分(fēn)将來有省一(yī)級政府統籌，量力爲出。

究其根本就是諸多縣市長對于發展經濟已經沒有太大(dà)助力（直轄市、單列市等情況有所不同），需要新的制度安排。

後續連鎖影響有多大(dà)？

所以，我(wǒ)們看到，43号文本身的影響或許沒那麽大(dà)，但是背後的連鎖反應還會有很多，是窺探後續改革的窗口。我(wǒ)們簡單推演後包括：

債務拆彈。中(zhōng)國過去(qù)這些年，在快速發展過程中(zhōng)也埋藏了很多炸彈，或者說堰塞湖，地方政府18萬億的債務無疑是最大(dà)的，這次改革的直接效果就是要拆彈。拆彈後，公益性部分(fēn)由中(zhōng)央政府埋單，市場性的由市場承擔，剩餘部分(fēn)由地方政府、省政府承擔。

财政體(tǐ)制改革與事權轉移。地方财權上收，公益性事權上收後，地方小(xiǎo)政府化，地方企業公私合營，财政體(tǐ)制亦将配套改革。如資(zī)源稅、環境稅、房地産稅等都有鮮明區域特色。

條大(dà)于塊。以部委、央企爲代表的條條，将會日益強于以地方政府爲代表的塊塊，未來央企、地方國企的作用不是要弱化而是要強化。

行政等級縮減。中(zhōng)國的很多爲題都是由于國家太大(dà)造成的，過往多達16級的管理體(tǐ)制是問題核心，現在，行政等級有望縮減到國家、省部直轄市與央企、縣市與地方國企、鎮、村(cūn)等五級，這将近乎于漢唐時期，管理效率有望明顯提升。

同級半徑擴大(dà)與簡政放(fàng)權。當然，這也會造成一(yī)個問題，就是同一(yī)級的管理半徑太大(dà)，難以橫向溝通，這就需要：第一(yī)，簡政放(fàng)權，把很多市場可以做好的放(fàng)給市場，僅僅做監管者；第二，成立類似中(zhōng)央的小(xiǎo)組制，或者叫參謀長聯席會議制，不能隻有群策群力但沒人負責；第三，要加強群衆參政議政，有些地方必須要民衆自決，這點可能最難。

省部、縣市、村(cūn)鎮智能重新定位。在過去(qù)這些年，省一(yī)級的職能總體(tǐ)上是在弱化的，因爲它财權在上，事權在下(xià)，人事權也不夠明朗；當省一(yī)級直管縣之後，且上收市一(yī)級發債權之後，省這一(yī)級是要做強的，同時弱化市長權力後，部一(yī)級向下(xià)的通道也應該會打開(kāi)。同時，縣市的權力結構有望下(xià)移，走親民路線，就是要深入到本地村(cūn)鎮；而村(cūn)鎮的權力會集中(zhōng)化，以前多年很多處于廢棄狀态。

地方企業改革重構。地方政府的權力削弱之後，地方企業的改革應該也會順承發生(shēng)，特别是很多地方政府是地方國企改革的障礙，可以想見，央企也好，地方企業自身跨區兼并合作也好，省部級企業的垂直整合也好，将會提速。

中(zhōng)國經濟動力重置。在過去(qù)中(zhōng)國的經濟增長動力，主要是民衆自發（特别是教育進步）、中(zhōng)央推動、地方政府經營三力合一(yī)；在新形勢下(xià)，地方政府的權力削弱後，中(zhōng)央政府在微觀項目上的弱化之後，仍然會參與到重要的國家資(zī)本主義項目，如芯片、新能源、航空等。但是這種動力機制會更加安全，不會擴大(dà)國家風險，也更适合未來全球化競争。

我(wǒ)們預計，在18大(dà)三中(zhōng)全會300多項改革清單中(zhōng)，這一(yī)環的改革牽扯極廣，複雜(zá)性很高，可以視爲位居前列的重要制度安排。但是，既然反腐、房地産改革等硬骨頭也能啃，似乎我(wǒ)們也可以期待該項改革已經箭在弦上——43号文或爲引信，發行數萬億特别國債讓地方政府一(yī)次性減負也是其中(zhōng)必不可少的前置性手段。

這是一(yī)次面向未來30年的制度改革，此爲預測，以觀後效。